Fiscalité du tabac : l’Espagne aussi freine la réforme européenne

Ce lundi 9 novembre, les ministres des Finances de l’UE tentent de s’accorder sur la refonte de la fiscalité du tabac. Après la Suède et ses sachets de nicotine, l’Espagne réclame à son tour un geste, cette fois sur le tabac à rouler. Une négociation où chaque capitale semble d’abord défendre ses propres intérêts.

Une réserve espagnole de dernière minute

Ce lundi 9 novembre 2026, les ministres des Finances de l’Union européenne sont invités à trouver un accord politique sur la révision de la directive sur la fiscalité du tabac (TTD/TED). La présidence irlandaise du Conseil, qui achève son mandat le 31 décembre, en a fait une priorité. Mais en matière fiscale, puisqu’il faut l’unanimité des 27 États membres, la tâche est pour le moins ardue. 

Jusqu’ici, la Suède était présentée comme le principal point de blocage, en raison de son opposition à la taxation des sachets de nicotine. Mais à l’approche de l’Ecofin (la réunion des ministres), l’Espagne a elle aussi fait entendre sa différence. Un haut fonctionnaire européen, interrogé par Vital Signs, l’a résumé sans détour : pour lui, l’Espagne « a des problèmes particuliers avec le tabac à rouler ». 

Rapporteur évoque ainsi des objections espagnoles de dernière minute : Madrid chercherait à obtenir une taxation plus faible du tabac à rouler à l’approche des élections législatives. Ces réserves n’apparaissent toutefois pas dans les documents officiels, et dans sa note du 5 novembre aux ministres, le secrétariat général du Conseil ne cite qu’un seul point en suspens, le minimum de taxation des sachets de nicotine, et ne nomme aucun État membre.

La picadura, un enjeu espagnol

En Espagne, le tabac à rouler (la picadura) est taxé à 37,63 % du prix de vente, plus 33,4 € par kilo, avec un minimum de 112,5 € par kilo depuis le 1^er janvier 2025. La proposition initiale de la Commission prévoyait de porter le minimum européen à 215 €/kg, ce qui aurait obligé Madrid à plus que doubler sa taxe sur ce produit.

Les compromis successifs, arrachés par différents pays au fil des négociations, ont cependant nettement revu ces montants à la baisse. Dans le texte de la présidence chypriote du 29 mai, repris comme base par l’Irlande, le minimum passerait finalement par paliers, de 120 €/kg en 2028 à 180 €/kg à partir de 2032.

Ce texte prévoit bien des délais supplémentaires pour les pays dont les accises devraient augmenter le plus vite, et l’Espagne figure dans cette liste. Mais puisque ces délais ne concernent que les cigarettes et pas le tabac à rouler, il n’intéresse pas vraiment Madrid. 

Préserver l’écart avec la France

Dès avril, sous la présidence chypriote, l’Espagne demandait de la modération dans la hausse des minimums. Selon Demócrata, Madrid craint qu’une augmentation trop brutale efface l’écart de prix avec ses voisins, en particulier la France, et pèse sur ses recettes fiscales. Il faut dire que les taxes sur le tabac lui rapportent plus de 6,5 milliards d’euros par an.

Le gouvernement espagnol avance aussi un argument social : les indicateurs fondés sur le revenu moyen masqueraient les écarts de pouvoir d’achat entre villes et campagnes. Il plaide donc pour des hausses plus progressives, afin de ne pas pénaliser les fumeurs les plus sensibles aux prix.

Santé et Finances, deux discours

Cette position tranche d’ailleurs directement avec celle de son ministère de la Santé. Le 6 octobre, la ministre Mónica García faisait partie des signataires de la lettre de huit États membres au commissaire Olivér Várhelyi, qui réclamait notamment un gel du marché des nouveaux produits nicotinés et une interdiction générale des arômes.

L’écart qui semble exister entre ministère des Finances et de la Santé doit toutefois être nuancé. Concrètement, l’Espagne ne réclame rien pour les alternatives au tabac, qu’elle taxe déjà. Depuis 2025, les e-liquides y sont soumis à un impôt de 0,15 ou 0,20 € par millilitre selon leur taux de nicotine, et les sachets de nicotine à 0,10 € par gramme. Soit 100 €/kg, le double du minimum de 50 €/kg prévu à partir de 2032 par le compromis irlandais. Ce que défend Madrid, c’est le produit combustible le moins cher du marché, et la réduction des risques tabagiques ne fait clairement pas partie de ses priorités. 

Le calendrier politique n’aide pas non plus. Alors que la Suède est en pleines négociations pour retrouver un gouvernement, l’Espagne est appelée aux urnes le 29 novembre lors d’élections anticipées. 

À chacun ses lignes rouges

La Suède, actuellement dirigée par un gouvernement intérimaire depuis les élections de septembre, a demandé le retrait du dossier de l’ordre du jour : elle estime ne pas pouvoir s’écarter de la position exprimée en juin, quand elle s’était opposée au minimum proposé pour les sachets de nicotine. 

Une dizaine d’autres États membres ont exprimé des réserves depuis la présentation du texte en juillet 2025. L’Italie redoute une hausse de la contrebande et, avec la Roumanie, l’impact sur les fumeurs aux revenus modestes. Le Portugal défend sa souveraineté fiscale. La Grèce, la Hongrie, la Croatie, Malte, la Tchéquie, la Slovaquie et le Luxembourg jugent les minimums trop élevés.

Pour tenter de rallier tout le monde, le texte multiplie donc les aménagements. Les compromis chypriotes prévoyaient ainsi une dérogation pour la Hongrie sur les cigarettes, et un taux réduit pour les petits producteurs portugais des Açores et de Madère. La présidence a aussi ajouté une dérogation sur les achats transfrontaliers pour les produits interdits dans le pays de consommation, une disposition qui intéresse les États ayant banni les sachets de nicotine, comme la France.

Même les partisans d’une réforme ambitieuse y trouvent leur intérêt. Les pays où le tabac est le plus taxé veulent réduire les achats à l’étranger, qui affaiblissent leurs politiques nationales. La ministre danoise des Affaires économiques, alors à la présidence du Conseil, l’avait dit clairement lors de l’Ecofin d’octobre 2025.

Un texte déjà bien raboté

Toutes les réserves nationales soulevées ont d’ailleurs laissé des traces dans le texte. Fin mai, la présidence chypriote reconnaissait avoir abaissé les taux proposés par la Commission et allongé les périodes de transition. Le mécanisme d’indexation automatique sur l’inflation, rendu optionnel, ne faisait toujours pas l’unanimité. Le Parlement européen, simplement consulté, avait pour sa part rejeté le texte par 439 voix contre 181.

Si aucun accord n’est trouvé, le dossier passera le 1^er janvier 2027 à la présidence lituanienne. L’Espagne pourrait alors être dirigée par un gouvernement intérimaire, et la formation d’un gouvernement pourrait s’étirer jusqu’en février ou mars.

Avec la règle de l’unanimité, chaque intérêt national pèse donc comme un droit de veto, et la directive finale risque bien de ressembler à une somme d’exceptions qui n’aura plus grand-chose à voir avec la volonté européenne originale.

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