Article 23 : le rôle de la commission mixte paritaire

Alors que le Sénat s’apprête à voter sa version du projet de loi de finances 2026, l’avenir de l’article 23 va se jouer dans une commission mixte paritaire au fonctionnement inédit. Les députés ayant rejeté l’ensemble du texte, seule la version sénatoriale servira de base aux négociations.

La chronique d’un échec annoncé ?

Alors que les sénateurs français démarreront l’étude du projet de loi de finances (PLF) 2026 dans les prochains jours, tous les yeux se tournent déjà vers la commission mixte paritaire (CMP) qui sera formée par le gouvernement suite au vote sénatorial. Composée de 7 députés et 7 sénateurs, elle aura pour objectif de trouver un accord pour les articles sur lesquels les opinions de l’Assemblée nationale et du Sénat divergent.

Lors d’une CMP, les deux Chambres arrivent avec la version du texte qu’ils ont votée. Le PLF 2026 sera particulier en ce sens que les députés ont rejeté l’ensemble du projet de loi. Ils arriveront donc les mains vides, et seule la version votée par le Sénat servira de support aux discussions. C’est un point crucial à retenir. Normalement, la commission mixte paritaire a trois options. Pour chaque article dont la version diffère entre Sénat et Assemblée nationale, elle peut :

• Voter pour la version de l’Assemblée nationale ;
• Voter pour la version du Sénat ;
• Proposer une rédaction de compromis.

Puisque les députés ont rejeté l’ensemble du PLF 2026, la CMP pourra uniquement :

• Accepter la version du Sénat ;
• La modifier.

Soulignons également que la suppression de l’article 23 ne devrait pas pouvoir être votée en CMP, puisque le rejet d’un article n’est pas son rôle constitutionnel. Elle peut toutefois noter un désaccord et ne pas proposer de rédaction alternative, ce qui signerait son échec sur cet article. La commission mixte paritaire ne peut pas non plus ajouter d’articles complètement nouveaux, proposer des mesures augmentant les dépenses ou diminuant les recettes, ni élargir le champ du texte au-delà de ce qui a été discuté.

Enfin, pour qu’un article soit adopté en CMP, son vote doit obtenir une majorité. Étant composée de 14 membres, il faut donc un minimum de huit votes. Et c’est pour cette raison que la composition de la commission mixte paritaire jouera un rôle fondamental dans le devenir de l’article 23, et, plus largement, dans celui du budget français.

La composition probable de la commission mixte paritaire

Si la composition précise de la commission mixte paritaire est aujourd’hui inconnue, il est possible d’en anticiper certains éléments. D’abord, depuis 2009, quatre représentants de la majorité et trois de la minorité de chaque assemblée sont envoyés aux pourparlers (contre cinq et deux auparavant, N.D.L.R.). Ensuite, la composition de la CMP suit une règle de répartition proportionnelle, c’est-à-dire que le nombre d’envoyés de chaque groupe politique doit être fidèle à leur représentation au sein de chacune des Chambres. Pour faire simple, plus un groupe politique a de députés et de sénateurs, plus il obtiendra de sièges à la commission mixte paritaire.

Il y a également des postes fixes :

• Côté Sénat : le président de la Commission, Claude Raynal (Socialiste, Écologiste et Républicain) devrait être présent, tout comme le rapporteur général, Jean-François Husson (Les Républicains).
• Côté Assemblée nationale : le rapporteur général Philippe Juvin (Droite Républicaine) devrait y siéger. Le président de la commission des finances Éric Coquerel (LFI) pourrait également être présent.

Voilà pour les (probables) quatre premiers membres de la CMP.

Les dix autres seront divisés entre les deux Chambres : cinq pour l’Assemblée nationale et cinq pour le Sénat. En suivant la règle de répartition proportionnelle, voici les partis politiques qui devraient être présents à la commission mixte paritaire :

• Côté Assemblée nationale : Rassemblement National (2 députés), Ensemble pour la République (1 député), La France Insoumise (1 député, qui devrait être Éric Coquerel), Socialistes et apparentés (1 député), Droite Républicaine (1 député). Le dernier siège est tournant. Il sera donc occupé, soit, par un membre du parti Écologiste et Social, soit, par un membre Horizons et Indépendants, soit, par un membre Les Démocrates ;
• Côté Sénat : Les Républicains (2 ou 3 sénateurs, dont Jean-François Husson), Socialiste, Écologiste et Républicain (1 ou 2 sénateurs, dont Claude Raynal), Union Centriste (1 sénateur), Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants (0 ou 1 sénateur), Communiste Républicain Citoyen et Écologiste et Écologiste – Solidarité et Territoires (0 ou 1 député).

Les résultats possibles de la commission mixte paritaire

Il est possible de théoriser les votes de chacun au sujet de l’article 23. Rappelons toutefois que tout ceci n’est que théorique. Non seulement, le résultat des votes de la CMP dépendra de la version de l’article 23 qui sera adoptée par le Sénat, et potentiellement modifiée en CMP, mais il dépendra également de la composition exacte de la commission mixte paritaire, qui sera annoncée après le vote du PLF par le Sénat, normalement le 15 décembre 2025.

Les votes potentiels sur l’approbation de l’article 23 en commission mixte paritaire sont les suivants :

Du côté des députés

Résultat du côté des députés : 3 votes contre l’article 23, 2 votes pour, 2 votes inconnus.

Du côté du Sénat

Résultat du côté des sénateurs : 4 à 8 votes pour. La position des membres potentiellement restants est inconnue.

L’article 23 pourrait donc être majoritairement supporté lors de la commission mixte paritaire. Pour rappel, un minimum de 8 votes est nécessaire pour qu’un article soit adopté.

Et après la commission mixte paritaire ?

L’adoption de l’article 23 en CMP signerait-elle pour autant la fin de la filière française du vapotage ? Pas forcément. D’abord, parce que le vote du Sénat sur l’article 23, le 15 décembre 2025, sera déterminant. Puisque l’Assemblée nationale n’a pas de texte et que c’est la version sénatoriale du PLF qui servira de support aux discussions lors de la CMP, tout reste à jouer.

Ensuite, parce que les tableaux des votes ci-dessus sont théoriques et que certains partis politiques pourraient voter différemment.

L’impossible réconciliation

Enfin, si l’adoption ou le rejet de l’article 23 en commission mixte paritaire est important, encore faudra-t-il que l’ensemble du PLF modifié par la CMP (si tant est qu’elle soit une réussite, ce qui est hautement improbable) soit adopté en bloc, lors d’un vote unique, par l’Assemblée nationale et le Sénat. Et si sénateurs et députés pourraient potentiellement se mettre d’accord sur un article qui concerne le vapotage, en sera-t-il de même pour d’autres grands sujets, comme ceux de la réforme des retraites, de l’abattement fiscal des retraités, du gel du barème de l’impôt sur le revenu, de la fiscalité des entreprises, des collectivités territoriales, des indemnités pour les affections longue durée, ou encore sur l’équilibre même des recettes et des dépenses de l’ensemble du budget ?

Pour de nombreux partis politiques, un ou plusieurs de ces sujets représentent des lignes rouges qu’ils ne sont pas prêts à franchir. Par exemple, Le Rassemblement National et La France Insoumise exigent l’abrogation pure et simple de la réforme des retraites. De leur côté, Les Républicains refusent catégoriquement toute remise en cause de la loi actuelle à ce sujet.

L’article sur l’abattement fiscal des retraités (que le gouvernement voudrait plafonner, N.D.L.R.) a également été massivement rejeté, créant pour l’occasion des alliances qui inédites, par exemple, entre la gauche, le Rassemblement National, et Les Républicains.

Le gel du barème de l’impôt sur le revenu a également été massivement refusé, y compris par de nombreux députés du groupe présidentiel.

Bref, sur de nombreux sujets, les différentes forces en présence semblent irréconciliables. C’est pour cette raison que de nombreux observateurs s’attendent à ce que la commission mixte paritaire soit un échec. Et quand bien même le petit comité réussirait à se mettre d’accord, le PLF final qui en ressortira devra encore être adopté, dans son ensemble, par l’Assemblée nationale et par le Sénat. Là encore, une situation qui paraît hautement improbable.

Soulignons d’ailleurs que demain, mercredi 26 novembre 2025, se tiendra la commission mixte paritaire pour l’examen du projet de loi de finances de la Sécurité sociale (PLFSS) 2026. Et ses participants ne se font pas d’illusion : tous, ou presque, estiment qu’elle n’aboutira pas.

« On ne va pas aller bien loin », a par exemple confié l’un des principaux animateurs de cette CMP, au journal Le Parisien. Un autre sénateur a souligné que son organisation prévue, à une heure aussi tardive (19h30, N.D.L.R.), signifie que « vous savez qu’elle n’aboutira pas. » 

Et les choses ne devraient pas être très différentes pour la CMP sur le PLF. Le gouvernement n’aura alors plus d’autre choix que de faire appel à une loi spéciale, comme l’a indiqué, la semaine dernière, Laurent Panifous, ministre des Relations avec le Parlement.

La loi spéciale, sa suite, et l’importance de se mobiliser

Si la commission mixte paritaire est un échec, le gouvernement aura recours à une loi spéciale. Adoptée la dernière fois, en urgence, en décembre 2024 lors de la chute du gouvernement Barnier, la loi spéciale est un mécanisme exceptionnel qui n’aura qu’un seul but : empêcher le blocage total du pays, à l’image du shutdown qui peut se produire aux États-Unis.

Cette loi permettra au gouvernement de continuer de percevoir l’impôt, de payer les collectivités, ou encore d’emprunter. Mais elle ne pourra introduire aucune nouvelle mesure fiscale.

Si le gouvernement y a recours, la loi spéciale sera temporaire et permettra au pays de continuer de fonctionner en attendant qu’un nouveau projet de loi de finances soit proposé. Puisque l’Assemblée nationale a rejeté l’ensemble du texte, c’est la version sénatoriale du PLF qui devrait servir de base à ce travail.

C’est pour cette raison que la mobilisation organisée par la FIVAPE, à Paris, le 9 décembre, est particulièrement importante. Elle aura lieu AVANT le vote du PLF 2026 par le Sénat, et pourra permettre d’atteindre d’atteindre, entre autres, deux objectifs :

• Convaincre les sénateurs de supprimer ou de modifier l’article 23 ;
• Créer un rapport de force médiatique et politique qui pèsera sur le nouveau PLF qui sera présenté suite à l’échec probable de la CMP.

La bataille que doit mener la filière française du vapotage, dont 85 % est indépendante de l’industrie du tabac, est donc plus importante que jamais. Avec le rejet du PLF 2026 par l’Assemblée nationale, la version du texte qui sera votée par les sénateurs sera la seule qui existera politiquement. Il est donc indispensable d’agir, dès maintenant, pour que la version sénatoriale du texte, modifie en profondeur, ou supprime totalement, l’article 23.