Article 23 : les e-liquides soumis à l’accise, mais avec quelles obligations ?

Le projet de loi de finances pour 2026 crée une situation juridique inédite pour les e-liquides nicotinés. L’article 23 les fait entrer dans le champ de l’accise, un impôt indirect qui s’applique habituellement aux produits comme l’alcool ou le tabac. En théorie, cela signifie que les e-liquides devraient être soumis à l’ensemble du régime fiscal des produits accisés : régime de suspension des droits, obligations déclaratives, traçabilité renforcée, statut d’entrepositaire agréé pour les professionnels, etc. Mais voilà où le paradoxe commence : le Sénat a voté plusieurs amendements qui ont vidé l’article 23 de sa substance. L’amendement I-360 a ramené le tarif de l’accise à zéro euro pour 2026, l’amendement I-520 a supprimé les dispositions qui organisaient le régime de commercialisation et le système d’agrément des boutiques, et l’amendement I-359 a retiré l’interdiction de la vente à distance. Résultat : les e-liquides se retrouvent techniquement dans le champ de l’accise, mais sans qu’aucun régime d’application ne soit clairement défini. C’est un peu comme si on avait créé une obligation fiscale fantôme : elle existe sur le papier, mais personne ne sait vraiment comment elle doit s’appliquer concrètement. Cette incertitude juridique laisse les professionnels du secteur dans le flou complet quant aux obligations qui pourraient leur incomber à partir de juillet 2026.

Le paradoxe réside dans la coexistence de deux réalités contradictoires. D’un côté, l’article 23 du PLF 2026 inscrit bel et bien les e-liquides dans la liste des produits soumis à accise, au même titre que les cigarettes, les cigares ou les tabacs à rouler. Cette inscription dans le code des impositions sur les biens et services n’est pas anodine : elle crée juridiquement une obligation fiscale et déclenche normalement l’application de tout un arsenal de règles et de procédures prévues par le droit européen et français. De l’autre côté, les amendements sénatoriaux ont méthodiquement supprimé tous les articles du code de la santé publique qui organisaient concrètement l’application de ce régime : les règles de commercialisation, les agréments obligatoires pour les boutiques, le système de suspension des droits, etc. C’est donc une situation où le principe existe mais pas les modalités, où l’obligation est créée mais pas ses conditions d’exécution. Pour prendre une analogie, c’est comme si on votait une loi disant “les véhicules doivent avoir une assurance” mais qu’on supprimait dans la foulée tous les articles précisant qui peut vendre ces assurances, comment elles doivent être souscrites, et quelles garanties elles doivent comporter. Le véhicule reste théoriquement obligé d’être assuré, mais concrètement, personne ne sait comment faire. C’est exactement la situation dans laquelle se trouvent aujourd’hui les e-liquides nicotinés.

C’est une question essentielle qui révèle toute la complexité juridique créée par les amendements sénatoriaux. Pour bien comprendre, il faut distinguer deux régimes juridiques totalement distincts qui sont habituellement imbriqués mais qui, dans le cas présent, ont été dissociés par le législateur. Le premier régime est le régime fiscal de l’accise, qui relève du code des impositions sur les biens et services (CIBS) et qui organise la manière dont l’impôt est collecté, suspendu et acquitté tout au long de la chaîne de production et de distribution. Ce régime concerne les entrepositaires agréés, le système EMCS, la comptabilité matières, les déclarations aux douanes, bref tout l’appareil fiscal. Le second régime est le régime de commercialisation, qui relève du code de la santé publique (CSP) et qui organise qui peut vendre quoi, à qui, où et comment. C’est dans ce second régime que se situait le système d’agrément des boutiques prévu initialement par l’article 23. Or, l’amendement I-520 a fait quelque chose de très précis et de très ciblé : il a supprimé les articles L. 3513-18-2 et L. 3513-18-3 du code de la santé publique, qui organisaient justement ce régime de commercialisation et d’agrément. En revanche, il n’a pas touché aux dispositions du CIBS qui maintiennent les e-liquides dans le champ de l’accise. Résultat : on se retrouve avec un produit fiscalement soumis à l’accise mais sans régime de commercialisation spécifique. C’est comme si on avait créé une taxe sur l’alcool tout en supprimant l’obligation d’avoir une licence de débit de boissons pour le vendre. La taxe existe, elle doit être payée par le fabricant ou le grossiste, mais n’importe qui peut ensuite vendre le produit au détail sans autorisation particulière. Dans le cas des e-liquides, si l’option A s’appliquait strictement, les fabricants et grossistes devraient bien devenir entrepositaires agréés pour gérer l’accise (même à zéro euro), mais une fois qu’ils livreraient leurs produits à une boutique de vape en acquittant l’accise, cette boutique n’aurait aucune obligation particulière puisque les articles qui créaient le système d’agrément ont été supprimés. La boutique recevrait simplement des produits droits acquittés, comme n’importe quel commerce recevant n’importe quelle marchandise. C’est une dissociation totale entre l’aspect fiscal (qui subsiste) et l’aspect réglementaire commercial (qui a été supprimé). Cette situation est d’autant plus étrange qu’elle est exactement l’inverse de ce qui existe pour le tabac : pour le tabac, on a à la fois le régime fiscal de l’accise ET un monopole de commercialisation très strict réservé aux débitants de tabac. L’article 23 voulait initialement reproduire ce double régime pour la vape, mais les amendements ont détricoté uniquement le volet commercialisation tout en laissant le volet fiscal. Le résultat est un hybride juridique inédit : un produit accisé en vente libre. Bien sûr, tout cela reste théorique et dépend du scénario qui se réalisera. Si l’option B se concrétise (vide juridique total), ni le régime fiscal ni le régime d’agrément ne s’appliqueront. Si l’option C se réalise (clarification par décret), le gouvernement pourrait très bien recréer par décret un système d’agrément, ou au contraire, confirmer la liberté de commercialisation. Mais si l’option A se matérialise (application stricte du droit tel que voté), on aurait effectivement cette situation paradoxale d’une accise sans agrément pour les détaillants.

Une accise est un impôt indirect qui présente des particularités très spécifiques par rapport à une taxe classique, comme la TVA. La différence fondamentale réside dans le moment où l’impôt devient exigible et dans la façon dont il circule dans la chaîne de production et de distribution. Avec une taxe classique, chaque acteur paie l’impôt au moment où il achète ou vend le produit, et l’obligation fiscale se déclenche immédiatement à chaque transaction. Avec une accise, le système est complètement différent : l’impôt existe dès la fabrication ou l’importation du produit, mais son paiement est suspendu tant que le produit circule entre professionnels agréés. C’est ce qu’on appelle le “régime de suspension des droits”. Concrètement, un fabricant d’alcool peut produire des milliers de bouteilles, les stocker, les transporter vers un grossiste, qui lui-même peut les transférer vers un distributeur, et à aucun moment l’accise n’est payée. Elle reste “suspendue” tant que le produit circule dans ce circuit fermé entre entrepositaires agréés. Ce n’est qu’au moment de la “mise à la consommation”, c’est-à-dire la livraison au détaillant ou au consommateur final, que l’accise devient exigible et doit être acquittée. Ce système nécessite donc une infrastructure administrative lourde : des autorisations spécifiques pour les professionnels, une traçabilité renforcée de chaque mouvement de produits, une comptabilité matières extrêmement précise, et des échanges informatiques permanents avec l’administration des douanes. C’est tout cet édifice qui devrait, en théorie, s’appliquer aux e-liquides, mais dont l’application concrète reste aujourd’hui incertaine.

Trois scénarios principaux se dessinent, chacun ayant des implications très différentes pour les professionnels du secteur. Le premier scénario, qu’on peut appeler “l’application stricte du droit européen”, partirait du principe que l’inscription des e-liquides dans le champ de l’accise suffit à déclencher l’application de l’ensemble du régime prévu par la directive européenne 2008/118/CE. Dans ce cas, tous les fabricants et grossistes devraient obtenir le statut d’entrepositaire agréé, avec toutes les obligations que cela implique : caution bancaire, utilisation du système informatique EMCS pour tracer chaque mouvement, comptabilité matières stricte, déclarations mensuelles aux douanes, etc. Les boutiques de vape, elles, devraient obtenir un agrément administratif pour pouvoir vendre au détail. Ce serait une révolution organisationnelle complète pour un secteur qui fonctionnait jusqu’ici selon les règles du commerce classique. Le deuxième scénario serait celui du vide juridique persistant : faute de textes d’application clairs, l’administration ne pourrait pas imposer d’obligations précises, et le secteur continuerait de fonctionner comme avant, dans une sorte de flottement réglementaire. Ce serait confortable à court terme mais très inconfortable juridiquement, car l’obligation existe théoriquement sans que personne ne sache comment la respecter. Le troisième scénario serait celui d’une clarification par décret : l’administration publierait un décret qui préciserait des modalités allégées, adaptées à la réalité du secteur de la vape et au fait que l’accise est fixée à zéro euro. Ce pourrait être un régime simplifié, avec moins d’obligations que pour l’alcool ou le tabac. La réalité se situera probablement quelque part entre ces trois scénarios, et ne sera vraiment connue qu’avec la publication du décret d’application prévu entre juillet 2026 et janvier 2027.

C’est effectivement une des questions centrales que soulève ce texte. L’amendement I-360, qui a ramené l’accise à 0 euro pour les produits du vapotage en 2026, partait d’une logique politique compréhensible : plusieurs sénateurs estimaient qu’il était prématuré de taxer les e-liquides tant que la directive européenne en cours de négociation n’est pas définitivement adoptée. La proposition de directive 2025/580 prévoit effectivement d’harmoniser la taxation des produits du vapotage au niveau européen, mais seulement à partir du 1er janvier 2028. Voter une taxation dès 2026 constituait donc, selon les auteurs de l’amendement, une forme de “surtransposition” anticipée d’un texte européen qui n’existe même pas encore définitivement. Leur raisonnement était : attendons 2028 et la directive européenne pour taxer. Mais en fixant le tarif à zéro tout en maintenant les e-liquides dans le champ de l’accise, ils ont créé une situation absurde : toutes les contraintes administratives d’un régime d’accise sans aucun enjeu fiscal réel. C’est un peu comme si on obligeait un commerçant à installer un coffre-fort, un système d’alarme sophistiqué, des caméras de surveillance et une liaison directe avec la police pour protéger une caisse qui serait vide tous les soirs. Les coûts organisationnels et administratifs sont réels, mais ils ne protègent rien puisqu’il n’y a pas de recette fiscale à sécuriser. C’est d’autant plus paradoxal que l’amendement I-520 a ensuite supprimé les articles qui organisaient le régime de commercialisation, créant une incohérence juridique supplémentaire. Au final, on a un empilement d’intentions politiques divergentes qui a produit un texte difficilement applicable.

La situation actuelle est juridiquement instable et appelle nécessairement une clarification, mais le calendrier et la forme que prendra cette clarification restent incertains. Plusieurs éléments peuvent évoluer à court et moyen terme. D’abord, le texte du PLF 2026 n’est pas encore définitivement adopté : il doit encore passer en commission mixte paritaire. Ensuite, même si le texte était adopté en l’état, l’article 23 prévoit explicitement qu’un décret fixera la date d’entrée en vigueur, entre juillet 2026 et janvier 2027. Ce décret sera l’occasion de préciser les modalités d’application et éventuellement de clarifier les zones d’ombre. L’administration des douanes et le ministère de la Santé devront bien, à un moment, donner des instructions claires aux professionnels sur ce qu’ils doivent faire concrètement. Enfin, au-delà de 2026, la situation évoluera nécessairement avec l’adoption de la directive européenne prévue pour 2028. À cette date, la France devra de toute façon se mettre en conformité avec les règles européennes harmonisées, ce qui entraînera probablement un réexamen complet du dispositif. En attendant, les professionnels se retrouvent dans une position d’attente inconfortable : impossible de s’organiser sans savoir quelles obligations leur seront imposées.

Pour le consommateur qui achète ses e-liquides en boutique ou en ligne, l’impact immédiat du PLF 2026 devrait être relativement limité, du moins à court terme. Puisque l’accise est fixée à zéro euro pour 2026, il n’y aura pas de surcoût fiscal direct répercuté sur le prix de vente. Votre flacon de 10 ml ne va pas soudainement augmenter de plusieurs euros à cause d’une nouvelle taxe. En revanche, il pourrait y avoir des effets indirects selon le scénario qui se concrétise. Si les fabricants et grossistes doivent effectivement mettre en place toute l’infrastructure du régime des accises, ils vont supporter des coûts administratifs et organisationnels non négligeables : logiciels spécialisés, personnel formé, procédures de traçabilité, éventuellement caution bancaire même symbolique. Ces coûts pourraient être répercutés dans la chaîne de valeur et se traduire par une légère augmentation des prix de vente, probablement de l’ordre de quelques centimes à quelques dizaines de centimes par flacon selon les marques. Les grands acteurs du secteur absorberont probablement mieux ces coûts que les petits fabricants artisanaux, ce qui pourrait accélérer une concentration du marché. L’autre impact potentiel concerne la disponibilité des produits et la diversité de l’offre. Si certains petits fabricants décident que le coût administratif est trop lourd par rapport à leur activité, ils pourraient arrêter leur production ou se retirer du marché français. À l’inverse, si le vide juridique persiste et qu’aucune obligation claire n’est imposée, le consommateur ne verra probablement aucune différence. C’est vraiment après 2026, si l’accise passe à un montant non nul en application de la directive européenne, que l’impact pourrait devenir significatif. Une accise de 30 ou 50 euros par litre se traduirait par une augmentation substantielle des prix de vente au détail.